1. Le contexte de l’élaboration de cette cinquième édition du PNGMDR*

  • Publié le 23.11.2022

  • Modifié le 17.02.2023

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1.1 Le PNGMDR*, un outil de planification stratégique pour une gestion responsable des matières et des déchets radioactifs

Le PNGMDR* a pour objectif de décrire la stratégie française pour une gestion responsable et durable des matières et des déchets radioactifs, quelles que soient leurs origines techniques, dans le respect de la protection de la santé des personnes, de la sécurité et de l’environnement.

Pour ce faire, le PNGMDR* doit répondre à plusieurs objectifs, définis à l’article L. 542-1-2 du code de l’environnement et répondant au niveau européen à une directive3  :

  • dresser le bilan de la gestion existante des matières et des déchets radioactifs ;
  • recenser les besoins prévisibles d’installations d’entreposage et de stockage ;
  • préciser les capacités de ces installations et les durées d’entreposage ;
  • déterminer les objectifs à atteindre pour les déchets sans mode de gestion définitif à ce jour ;
  • organiser la mise en œuvre des recherches et études sur la gestion des matières et des déchets radioactifs ;
  • fixer des échéances pour la mise en œuvre de nouveaux modes de gestion, la création d’installations ou la modification des installations existantes.

Chaque édition du PNGMDR* a formulé des demandes et des recommandations destinées aux propriétaires de matières radioactives, aux producteurs de déchets radioactifs, et aux organismes responsables de leur conditionnement, de leur entreposage ou de leur stockage. 

Certaines orientations ont été traduites dans la réglementation.

Le PNGMDR* et ses modalités d’élaboration sont institués par la loi. Les travaux du plan s’inscrivent dans le cadre déterminé par la loi du 30 décembre 19914  et la loi du 28 juin 20065 , qui ont en particulier prévu : 

  • que les opérations de gestion à long terme des déchets radioactifs français relèvent de la responsabilité d’une entité publique indépendante de leurs producteurs. Il s’agit de l’Andra*, créée en 1991 ;
  • que l’industrie nucléaire finance la gestion de ses déchets radioactifs et combustibles usés (principe « pollueur-payeur ») ;
  • qu’un inventaire des matières et des déchets radioactifs (IN*) est établi et actualisé tous les trois ans et que la localisation des matières et des déchets radioactifs sur le territoire national est portée à la connaissance du public.

Enfin, le PNGMDR* doit respecter trois grands principes établis par le Parlement :

  • la réduction de la quantité et de la nocivité des déchets radioactifs est recherchée, notamment par le retraitement des combustibles usés et le traitement et le conditionnement des déchets radioactifs ;
  • les matières radioactives en attente de traitement et les déchets radioactifs en attente d’un stockage sont entreposés dans des installations spécialement aménagées à cet usage ;
  • après entreposage, les déchets radioactifs ultimes ne pouvant, pour des raisons de sûreté nucléaire ou de radioprotection, être stockés en surface ou en faible profondeur font l’objet d’un stockage en couche géologique profonde.

Les dispositions générales du code de l’environnement applicables aux déchets, qu’ils soient radioactifs ou non, et celles qui s’appliquent plus spécifiquement aux déchets radioactifs seront rappelées sur le site Internet dédié au PNGMDR*.

Directive 2011/70/EURATOM du Conseil du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs
Retour au contenu précédant la note 3

Loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifsRetour au contenu précédant la note 4

Loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs Retour au contenu précédant la note 5

Le contexte international

La France est le premier pays européen à avoir mis en place un plan destiné à gérer ses matières et ses déchets radioactifs. L’intérêt du PNGMDR* a été confirmé au niveau européen par la directive 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011, qui prévoit que chaque État membre élabore un « programme national de mise en œuvre de la politique en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ».
La directive instaure notamment des obligations d’autoévaluations et de revues régulières par les pairs, dont la première s'est tenue en France en 2018.  Cette évaluation internationale a été réalisée dans le cadre d’une mission ARTEMIS6, organisée par le service de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA*) chargé des thématiques de la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, du démantèlement et de l’assainissement, permettant ainsi d’apporter un regard d’experts étrangers sur le dispositif français à l’aune des meilleures pratiques. Les conclusions de l’équipe d’auditeurs font l’objet d’un rapport public disponible sur le site du ministère chargé de l'énergie  et celui de l’AIEA*.

6 Le rapport ARTEMIS est consultable en versions anglaise et française depuis le site du ministère chargé de l'énergie : ecologie.gouv.fr/demantelement-et-gestion-des-dechets-radioactifs#scroll-nav__2

1.2 Depuis 2006, les PNGMDR* successifs ont fait progresser la gestion des matières et déchets radioactifs en France

Le premier PNGMDR* (2007-2009) dressait un état des lieux des travaux menés pour la gestion des déchets de haute activité et de moyenne activité à vie longue. 

S’agissant du stockage en couche géologique profonde, le PNGMDR* confirmait l’intérêt de la couche d’argile du site de Bure et notait que les études menées sur le comportement des colis de déchets HA* et MA-VL* apportaient des garanties sur leur bonne tenue à très long terme. Il proposait la mise en œuvre d’un programme d’ingénierie pour définir la conception et le fonctionnement d’une installation de stockage en couche géologique profonde et l’inventaire des déchets qui y seraient stockés.

Ce PNGMDR* notait également que les études sur la « séparation poussée », permettant d’éliminer des déchets issus des combustibles usés les radionucléides les plus « lourds » de durée de vie longue (autre que l’uranium et le plutonium) et celles sur les potentialités des réacteurs de quatrième génération pour « transmuter » ces éléments n’étaient encore qu’au stade de la recherche. Il préconisait l’élargissement des recherches à d’autres technologies que les réacteurs de quatrième génération pour la transmutation. 
S’agissant de l’entreposage de longue durée, le plan constatait qu’il ne pouvait constituer une solution satisfaisante pour le traitement des déchets à vie longue, du fait des contraintes de surveillance et de maintenance qu’il faisait peser sur les générations futures. 

La première édition du PNGMDR* abordait également la question des déchets de faible activité à vie longue (FA-VL*).

L’Andra* devait étudier le concept de stockage à faible profondeur de ces types de déchets et analyser les sites susceptibles de recevoir un tel stockage. 

Dans ce cadre, fin 2008, l’Andra* a remis deux études au Gouvernement : une première étude sur la recherche de sites de stockage pour les déchets FA-VL et une seconde étude sur la possibilité de stocker d'autres types de déchets FA-VL avec les déchets de graphite et radifères.

Le PNGMDR* identifiait enfin plusieurs actions particulières relatives à certaines catégories de déchets et matières radioactives (sources scellées dont la durée d’utilisation est échue, entreposage des déchets contenant du tritium, résidus miniers), destinées à en définir ou à en améliorer les conditions de gestion. 

Les éditions de 2010-2012 puis de 2013-2015 du PNGMDR* ont poursuivi les travaux engagés sur les projets de stockage et sur le conditionnement des déchets anciens. Elles ont également lancé des plans d’action dans de nouveaux domaines : programmation de la reprise de déchets de certains anciens entreposages, étude de l’impact de la réutilisation historique des stériles miniers, développement de schémas industriels globaux de gestion des matières et déchets radioactifs.

Concernant le stockage en couche géologique profonde, ces plans ont recommandé la réalisation d’études complémentaires permettant d’affiner les modalités pratiques de mise en œuvre d’un centre de stockage, notamment par l’évaluation des besoins d’entreposage des producteurs de déchets tenant compte du calendrier de mise en exploitation envisageable du projet de centre. 

L’Andra* a ainsi initié en 2011 la phase de conception industrielle du Centre industriel de stockage géologique (Cigéo*) avec pour objectif de remettre un dossier de demande d’autorisation de création (DAC*) dont l’instruction technique sera conduite par l’ASN*. Un dossier d’options de sûreté a été remis par l’Andra* à l’ASN* en avril 2016, dossier sur lequel l’ASN* a rendu un avis en janvier 2018. Certains sujets du dossier d’options de sûreté nécessitent des compléments en vue de la DAC* que l’Andra* prévoit de déposer d’ici début 2022. Les principaux compléments demandés portent sur la justification de l’architecture de stockage, le dimensionnement de l’installation pour résister aux aléas naturels, la surveillance de l’installation et la gestion des situations post-accidentelles.

Les plans prévoyaient également la consolidation des travaux sur le concept de stockage à faible profondeur des déchets FA-VL*, en précisant notamment le périmètre des déchets qui pourraient y être stockés.

S’agissant des déchets de faible et moyenne activité à vie courte, les PNGMDR* ont encadré les actions à mener pour favoriser le maintien de la mémoire du centre de stockage de la Manche, ainsi que l’évaluation prévisionnelle de l’inventaire radiologique du centre de stockage de l’Aube, au regard de sa capacité autorisée. 

L’évaluation de l’évolution des capacités de stockage restantes des déchets TFA* dans le centre de Morvilliers a également donné lieu à des préconisations. Les PNGMDR* ont recommandé l’élargissement des recherches sur les solutions de gestion globale des déchets TFA*, en prenant notamment en considération les opérations de démantèlement des installations nucléaires de base (INB*) à venir, qui seront productrices d’importants volumes de ce type de déchets. 

Les PNGMDR* ont introduit des axes d’étude concernant le potentiel de valorisation des matières dont les propriétés permettent d’envisager une utilisation dans de futures générations de réacteurs nucléaires (quatrième génération). 

En matière de gestion des résidus de traitement minier et des stériles miniers, les études engagées sur l’évaluation à long terme des risques d’exposition des populations ont été poursuivies conformément aux recommandations des plans.

Enfin, les PNGMDR* 2010-2012 et 2013-2015 ont permis de lancer des travaux d’inventaire des déchets radioactifs restant sans filière de gestion identifiée et de définir les orientations de recherche à mener en priorité pour trouver des solutions de gestion.

La quatrième édition du PNGMDR* est la première à avoir fait l’objet d’un processus d’évaluation de ses effets sur l’environnement et a, à ce titre, été soumise  à l’avis de l’Autorité environnementale avant d’être portée à la consultation du public.

L’édition 2016-2018 du PNGMDR* s’applique en pratique jusqu’en 2022 et a poursuivi le travail engagé par les précédents PNGMDR* en renforçant notamment l’approche par filière de gestion, en recommandant la constitution ou la mise à jour de schémas industriels globaux associés et en insistant sur la nécessité de consolider les prévisions concernant la production des déchets radioactifs. 

Pour les matières radioactives, les travaux menés dans le cadre de la quatrième édition du PNGMDR* ont permis de renforcer l’analyse des impacts liés à une requalification éventuelle en tant que déchets de certaines matières (demandes sur la faisabilité et les coûts associés au stockage de l’uranium appauvri [Uapp*], de l’uranium de retraitement [URT*] et des substances thorifères, ainsi que des combustibles usés), d’approfondir les stratégies d’utilisation des matières (gestion de l’uranium de retraitement, enjeux du multi-recyclage) mais également d’initier une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux et sanitaires liés à la gestion des matières (étude comparée des impacts environnementaux des stratégies de « cycle » et caractérisation de la nocivité des matières et déchets). Les travaux ont également confirmé la nécessité de disposer de capacités d’entreposage des combustibles usés supplémentaires à l’horizon   2030.

En ce qui concerne plus particulièrement les déchets de très faible activité (TFA*), le PNGMDR* 2016-2018 a permis l’approfondissement des pistes de valorisation (gravats concassés, matériaux métalliques) et de traitement des déchets TFA* (incinération, densification). En particulier, EDF et Orano ont présenté les options techniques et de sûreté d’une installation de traitement de leurs grands lots homogènes de matériaux métalliques TFA*. Le procédé envisagé consiste en une fusion de ces matériaux à des fins de valorisation.  En outre, cette édition a mis en évidence la nécessité d’anticiper les besoins de stockage à court terme, ce qui s’est traduit par une demande d'augmentation de la capacité autorisée du centre industriel de regroupement, d’entreposage et de stockage (Cires*) situé dans l’Aube au moins six ans avant la saturation de cette installation prévue à l’horizon 2028. Les travaux sur des capacités de stockage supplémentaires centralisées et décentralisées ont également été menés.

S’agissant de la gestion des déchets de faible activité à vie longue (FA-VL*), le PNGMDR* 2016-2018 n’a pas permis de progresser pleinement sur la définition de solutions de stockage de ces déchets, ni de figer le périmètre des déchets FA-VL* éligibles à un stockage sur le site de la communauté de commune de Vendeuvre-Soulaines ayant fait l’objet d’études techniques, compte-tenu de l’hétérogénéité de cette catégorie de déchets. Le PNGMDR* a néanmoins permis de définir quatre grandes familles : les déchets radifères et uranifères, les déchets de graphite, les déchets bitumés et les « autres déchets ». Le plan a permis, par ailleurs, de retenir un principe de développement incrémental du stockage qui permet de séquencer dans le temps la conception de différents modules adaptés à chaque typologie de déchets.

Pour les déchets de haute activité et de moyenne activité à vie longue (HA* et MA-VL*), le PNGMDR* 2016-2018 a montré que des travaux importants restaient à réaliser par les propriétaires de déchets en ce qui concerne le conditionnement des déchets MA-VL*. Les travaux ont également montré que les dates de saturation des entreposages existants et les besoins futurs en entreposage des déchets HA* et MA-VL* pour les 20 prochaines années avaient été globalement bien identifiés par les producteurs de déchets. 

Par ailleurs, les travaux du PNGMDR* ont permis de préciser le calendrier de développement du projet Cigéo* autour de grands jalons successifs, au sein desquels la phase industrielle pilote (PhiPil*) joue un rôle central et peut être considérée comme un premier jalon en matière de réversibilité.

Le PNGMDR* 2016-2018 a également ouvert de nouveaux axes de travail avec les études menées sur la nocivité à long terme des déchets radioactifs.

 

 

1.3 Un débat public avant l’élaboration de cette cinquième édition du PNGMDR*

Pour la première fois, le processus d’élaboration du PNGMDR* a débuté par un débat public. Son organisation a été décidée par la Commission nationale du débat public (CNDP*). Depuis 2016, le code de l’environnement prévoit en effet que la CNDP* soit saisie de tous les plans et programmes de portée nationale et décide des modalités d’organisation de la participation du public.

Schéma des différentes étapes de l’élaboration de la cinquième édition du PNGMDR
Schéma des différentes étapes de l’élaboration de la cinquième édition du PNGMDR | ⒸDGEC

Transcription textuelle

Cette frise chronologique présente le processus d’élaboration de la 5ème édition du PNGMDR.
Pour la première fois, le processus d’élaboration du PNGMDR a débuté par un débat public, qui s’est déroulé du 17 avril au 25 septembre 2019. Son organisation a été décidée par la Commission nationale du débat public (CNDP). Ce débat public a donné lieu à 23 réunions à Paris et en province, avec des modalités particulières de participation : démarche de clarification des controverses techniques, groupe miroir, atelier de la relève, expression en ligne. L’intégralité des archives du débat est disponible sur le site internet du débat public sur le PNGMDR : https://pngmdr.debatpublic.fr

Le bilan du débat public a été rédigé par la Commission Particulière du Débat Public et rendu public le 25 novembre 2019, soit deux mois après la fin du débat public. Il prend en compte l'ensemble des points de vue exprimés au cours des différentes modalités (réunions, atelier de la relève, groupe miroir, site participatif...). Il est disponible en ligne à l’adresse suivante : https://pngmdr.debatpublic.fr/images/bilan-cr/PNGMDR-compte-rendu.pdf

A la suite de la publication du bilan et du compte rendu du débat, le ministère de la Transition écologique et solidaire et l'Autorité de sûreté nucléaire ont rendu publique, le 21 février 2020, leur décision relative à l'élaboration du prochain PNGMDR. Cette décision définie les grandes orientations de la cinquième édition du plan : https://pngmdr.debatpublic.fr/images/contenu/actus/20200221_Decision_PNGMDR.pdf

Dans l’optique de décliner ces orientations, une concertation nationale s’est tenue de septembre 2020 à avril 2021, sous l’égide de garants indépendants nommés par la Commission nationale du débat public. Elle a permis de poursuivre le dialogue entamé durant le débat public de 2019 en vue de formaliser la nouvelle version du PNGMDR. Cette concertation a visé l’ensemble des sujets du plan. Le déroulé et les thématiques abordées durant cette concertation sont disponibles sur le site internet de la concertation post débat public : https://www.concertation-pngmdr.fr/ .

Pour l’accompagner dans l’élaboration du plan, le ministère chargé de l’énergie a souhaité se doter d’une nouvelle instance, la « Commission orientations du PNGMDR », placée sous la présidence d’une personnalité qualifiée indépendante. Celle-ci est composée de nombreux acteurs (associations, élus, producteurs, exploitants, représentants de l’État, Autorités de sûreté, experts).

Le projet de PNGMDR, alimenté par les enseignements de la concertation publique conduite en parallèle et les avis de la Commission orientations, a ensuite fait l’objet :
- d’un rapport environnemental permettant de fournir une information scientifique et critique du point de vue de l’environnement sur le PNGMDR avant tout prise de décision, afin de mieux en apprécier les conséquences sur l’environnement (http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_environnemental.pdf)
- d’un avis de l’Autorité environnementale permettant de donner une vision intégrée des enjeux associés à la gestion des matières et des déchets radioactifs et dont les principales recommandations sont reprises dans le plan avec les réponses appropriées apportées par le ministère chargé de l’énergie (https://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/211118_pngmdr_delibere_cle782ddc.pdf)
- d’un avis de l’Autorité de sûreté nucléaire.

Le projet de cinquième édition du PNGMDR, enrichi au terme des différentes concertations et consultations mentionnées ci-dessus a été soumis, avant son adoption définitive, à une consultation du public du 13 mai au 16 juin 2022. Le projet de PNGMDR était accompagné de deux projets de textes réglementaires (décret et arrêté), également soumis à consultation, dont l’objet est d’inscrire dans la réglementation les prescriptions du plan : www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/plan-national-de-gestion-des-matieres-et-des-a2648.html

À l’issue de cette dernière consultation du public, le ministère chargé de l’énergie a publié le bilan de la consultation.

Le décret et l’arrêté du PNGMDR ainsi finalisé ont été publiés le 9 décembre 2022 au Journal Officiel, le PNGMRD est publié sur le site Internet du MTE : https://www.ecologie.gouv.fr/demantelement-et-gestion-des-dechets-radioactifs#scroll-nav__3

Enfin, le PNGMDR est transmis au Parlement, qui le soumet pour évaluation à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), conformément à l’article L. 542-1-2 du code de l’environnement.

À la suite du débat public, le ministère de la transition écologique (MTE) et l’ASN* ont annoncé, le 21 février 20207 , les grands axes stratégiques de la cinquième édition du PNGMDR*. 

Pour l’accompagner dans l’élaboration du PNGMDR*, le ministère a souhaité se doter d’une nouvelle instance, la « Commission orientations du PNGMDR* »8 , placée sous la présidence d’une personnalité qualifiée indépendante.  
Le projet de PNGMDR*, alimenté par les enseignements de la concertation publique conduite en parallèle et les avis de la Commission d’orientations, a ensuite, comme la précédente version et avant d’être publié, fait l’objet :

  • d’un rapport environnemental, établi selon les prescriptions de l’article R. 122-20 du code de l’environnement, permettant de fournir une information scientifique et critique du point de vue de l’environnement sur le PNGMDR* avant toute prise de décision, afin de mieux en apprécier les conséquences sur l’environnement ;
  • d’un avis de l’Autorité environnementale permettant de donner une vision intégrée des enjeux associés à la gestion des matières et des déchets radioactifs et dont les principales recommandations sont présentées dans le PNGMDR*, ainsi que les réponses apportées par le ministère chargé de l’énergie ;
  • d’une consultation du public sur le site Internet du ministère chargé de l’énergie, portant sur le projet de PNGMDR* (le public pouvant prendre connaissance lors de cette phase de consultation de l’évaluation environnementale et de l’avis de l’Autorité environnementale).

7 ecologie.gouv.fr/apres-debat-public-elisabeth-borne-et-bernard-doroszczuk-annoncent-orientations-du-prochain-plan

8 La mise en place de la Commission orientations est détaillée à l’action GOUV.1

1.4 Les priorités de cette cinquième édition du PNGMDR*

La cinquième édition du PNGMDR* vise à approfondir et renforcer les travaux initiés et en cours en France en matière de gestion des déchets radioactifs, tout en inscrivant la stratégie française dans une dimension entièrement nouvelle de participation et d’association en continu du public aux grands choix stratégiques à venir. 

Ce PNGMDR* poursuivra donc les travaux engagés avec les éditions précédentes visant à structurer les filières de gestion et à définir ou mettre à jour les stratégies de gestion afférentes. Afin de renforcer la participation des parties prenantes à la prise de décision, le PNGMDR* instaure le principe d’analyses multicritères pour l’élaboration des scénarios de gestion des déchets, permettant l’expression de tous les acteurs et de leurs priorités (environnementales, sanitaires, économiques, éthiques ou encore territoriales). 

S’agissant des matières radioactives, ce cinquième PNGMDR* a vocation à renforcer le cadre de l’évaluation du  caractère valorisable des matières radioactives en demandant aux propriétaires de matières d’élaborer des plans de valorisation de ces dernières, dont les principaux jalons seront inscrits dans la réglementation.

S’agissant des capacités d’entreposage des combustibles usés, le cinquième PNGMDR* réaffirme le besoin d’une piscine d’entreposage centralisé du combustible usé tout en ouvrant la voie à l'étude, voire au développement de capacités d’entreposage à sec pour répondre aux besoins complémentaires de nouvelles capacités et en renforçant la démarche d’anticipation de ces besoins.

Le cinquième PNGMDR* ouvre la voie de la valorisation au cas par casde certains déchets métalliques TFA* tout en poursuivant les travaux visant à permettre d’autres options de gestion afin de répondre aux enjeux des volumes conséquents à venir des déchets TFA* (notamment via la recherche de capacités supplémentaires de stockage centralisées ou décentralisées). 

S’agissant des déchets FA-VL*, l’objectif consiste à  définir un schéma de gestion stabilisé à l’horizon de la fin du PNGMDR* permettant d’appréhender la grande diversité de cette famille de déchets.

En ce qui concerne les déchets HA* et MA-VL*, le cinquième PNGMDR inscrit leur gestion dans un double principe : poursuivre la mise en œuvre du projet Cigéo* tout en tirant parti du temps long de son déploiement pour relancer une dynamique de recherche sur les options de gestion alternatives ou complémentaires.

Ce PNGMDR* s’inscrit également dans un dispositif de gouvernance renouvelé et un pluralisme renforcé puisqu’il vise, notamment, à associer des élus et des représentants des collectivités territoriales en complément des membres historiques du « GT* PNGMDR* » (cf. partie 2) tel que composé jusqu’à cette édition. Il vise également à garantir une meilleure association du public à sa mise en œuvre avec des rendez-vous réguliers prévus tout au long de ces cinq années.  

Enfin, ce PNGMDR* présente une évolution dans sa maîtrise d’ouvrage puisque l’ASN* n’est désormais plus co-signataire du PNGMDR*, cette décision ayant été prise à la suite du débat public sur le PNGMDR* afin de clarifier le rôle de l’ASN*. L’ASN* reste néanmoins fortement impliquée dans le suivi des travaux du plan et continue à exprimer ses priorités à travers ses avis sur les filières de gestion des déchets.